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La fiscalidad internacional y la gobernanza global
de las reglas de juego

Verónica Grondona
Asesora sobre fiscalidad internacional para ICRICT

verogrondona@gmail.com

Fecha de recepción: 10 de diciembre de 2024
Fecha de aceptación: 23 de diciembre de 2024

El 27 de noviembre de 2024, la Asamblea General de la ONU aprobó los
Términos de Referencia (TdR) para la negociación de una Convención Marco
de la ONU sobre Cooperación Fiscal Internacional.

Esta negociación tendrá lugar a partir de febrero de 2025 y hasta septiembre
2027, en cuyo plazo se negociará tanto la convención como dos protocolos
tempranos, el primero sobre “la tributación de los ingresos derivados de la
prestación de servicios transfronterizos en una economía cada vez más digi-
talizada y globalizada”, y el segundo a ser seleccionado de alguno de los sigui-
entes temas: la imposición efectiva de los individuos de altos patrimonios, la
lucha contra los flujos financieros ilícitos (FFI), la tributación de la economía
digitalizada y la prevención y solución de las controversias tributarias.

Es de destacar que los TdR aprobados incluyen entre sus objetivos pal-
abras como las siguientes: inclusivo, justo, transparente, eficiente, equitati-
vo; y tiene como objetivos el desarrollo sostenible y la equidad de las normas
fiscales internacionales.

Por otra parte, sus principios exigen que la cooperación fiscal internacional
se ajuste a las obligaciones de los Estados miembros en materia de dere-
chos humanos en virtud del derecho internacional, que se garantice una
asignación equitativa de los derechos de imposición, y hacen referencia a
un objetivo de simplicidad en las normas y de certidumbre fiscal tanto para
los contribuyentes como para los gobiernos.

Entre sus compromisos, de amplio alcance, se refiere a una asignación eq-
uitativa de los derechos tributarios, con especial referencia a la imposición
de las empresas multinacionales (EMN), la evasión y elusión fiscales, así

Año 11. Nº 21. Enero 2025

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como la imposición efectiva de los individuos de altos patrimonios, la co-
operación fiscal internacional, y la lucha contra los flujos financieros ilícitos
(FFI), entre otras cuestiones.

Ello representa un paso muy importante en la gobernanza global de las
reglas utilizadas internacionalmente en fiscalidad internacional, ya que per-
mitirá a los países del sur global discutir en igualdad de condiciones con los
países del norte el diseño de dichas reglas.

Este proceso ha tenido diferentes hitos. Antes de relatarlos, conviene em-
pezar por preguntarnos por qué es importante.

La tributación en el marco de una internacionalización cada vez mayor del
capital 1

El rápido crecimiento del movimiento de capitales permite a las empresas EMN
ubicar el capital dondequiera que resulte más rentable. Cada vez con más fre-
cuencia, las transacciones financieras y económicas internacionales no pueden
definirse fácilmente como si tuvieran lugar en un territorio específico.

Esto representa un problema para la tributación de las EMN debido a la
posibilidad de desajuste entre la actividad económica y el reparto artificial de
beneficios, la base imponible. Este desajuste está, en gran medida, originado
en las normas fiscales internacionales vigentes.

Estas reglas, métodos, recomendaciones y directrices están originalmente
basadas en el principio de plena competencia discutido por primera vez en
la Liga de las Naciones a principios del siglo XX.

El uso del principio de plena competencia propicia la elusión fiscal a través
de precios de transferencia en un marco de “legalidad”, transfiriendo las ga-
nancias a través de pagos por uso de intangibles, servicios, finanzas y otros
conceptos a filiales localizadas en jurisdicciones de nula o baja tributación.
(Picciotto, 2016, pp. 7-8) (Grondona, 2014).

La red de filiales a menudo se organiza estratégicamente con miras a las posib-
ilidades de transferencia de beneficios a través de precios de transferencia.

El principio de plena competencia (arm’s length en inglés) consiste en anal-
izar las transacciones entre partes relacionadas como si se hubieran origi-
nado entre independientes. Dado que las empresas vinculadas no son inde-
pendientes, ni se comportan como tales, la asignación de ingresos y costos,
y por ende, beneficios con base en el criterio de arm’s length, termina siendo
subjetiva, poco clara y discutible.

De esta manera, es posible observar, por ejemplo, en el caso de la Argenti-

1- Esta sección está basada en (Grondona, 2014; 2024)

Verónica Grondona

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na, con base en información de los informes país por país (CBCRs), que ex-
isten filiales de EMN con presencia física en la Argentina, que declaran más
del 70% de las utilidades del grupo en jurisdicciones donde pagan una tasa
efectiva de impuesto a la renta inferior al 5%, y donde tienen menos del 1% de
los empleados del grupo (Grondona, 2021).

Ello, entre otras cosas, porque hay una proliferación de guaridas fiscales el
uso de los beneficios tributarios como manera de atraer inversiones en todo
el mundo (Palan, 2003, p. 88).

La digitalización de la economía, en combinación con las posibilidades que
brindan ciertas jurisdicciones para definir artificialmente una residencia fiscal
en ellas, ha facilitado e incluso potenciado dicha planificación fiscal global.

Por su parte, las grandes fortunas replican los mecanismos utilizados por las
EMN. Tienen sus fortunas y sus activos globalizados, y aprovechan las posib-
ilidades de arbitrar entre jurisdicciones a través del traslado de su residencia
fiscal a la jurisdicción más conveniente a los fines fiscales.

Tanto las EMN como los individuos de altos patrimonio aprovechan esta
internacionalización para arbitrar entre los sistemas fiscales de las dis-
tintas jurisdicciones, eligiendo los más convenientes para su objetivo de
acumulación de capital.

Se trata de una acumulación de capital que no tiene lugar en el Sur Global,
aun cuando pueda asociarse a una extracción de recursos de esta parte del
mundo, una acumulación de capital que no se derrama hacia el Sur Global.

Este flujo se realiza por medios tanto ilegales como legales, aunque de natu-
raleza ilícita, y son por ello conocidos como FFIs (UNCTAD & UNODC, 2020).

Las medidas contra la evasión y elusión fiscales son uno de los medios
para hacer frente a estos FFI, ya que los mismos mecanismos utilizados para
tales objetivos se emplean para el blanqueo de capitales y los FFI.

Existe evidencia, por supuesto, de que cuando la administración tributaria
crea áreas especializadas en tributación internacional y fortalece las audi-
torías de precios de transferencia, puede resultar ingresos tributarios adicio-
nales a partir del cumplimiento voluntario impulsado por una mayor percep-
ción de riesgo (Grondona, 2024, pp. 10-11).

Sin embargo, no está claro si tales ingresos adicionales, en este caso o en
cualquier otro, son sostenibles (Picciotto, 2016, p. 21). Lo que sí parece estar
claro es que las administraciones tributarias a la larga son ineficaces y las
únicas posibilidades que tienen para abordar el problema se basan en la
cooperación internacional.

Los acuerdos internacionales pueden reforzar los poderes de ejecución de
un Estado (Picciotto, 1991).

Esto es particularmente cierto en relación con los acuerdos de intercambio

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de información internacional con fines fiscales. Por ejemplo, un país como
la Argentina recibe anualmente, de manera automática, información de más
de 700.000 cuentas2 de residentes argentinos en el exterior, gracias a las
cuales ha determinado ajustes impositivos por 5 mil millones de pesos entre
2018 y 2023, en relación con contribuyentes que o bien no habían declarado
dichas cuentas o habían subdeclarado el valor de las mismas en sus declara-
ciones impositivas.

También recibe más de 1000 informes país por país con información de
actividades internacionales de empresas multinacionales.

Sin esta información, ejercer el poder de recaudar, como Estado, sería prác-
ticamente imposible, atendiendo a la cada vez mayor internacionalización
del capital referido.

Sin embargo, dicha cooperación no resuelve los problemas estructurales
que surgen del empleo de un conjunto inadecuado de normas que se orig-
inan en el principio de plena competencia y el criterio de entidad separada.

Las soluciones propuestas en los ámbitos intergubernamentales3

En el marco de la fiscalidad internacional, la OCDE se ha constituido en la
institución intergubernamental que domina el diseño de las políticas que
son incorporadas a la normativa de los Estados nacionales desde hace más
de cincuenta años. (Figueroa A. , 2012) (Figueroa, 2013).

Ello es cierto tanto en relación con la prevalencia que existe en el uso del
modelo de convenio para evitar la doble imposición de la OCDE, que privile-
gia la tributación en el país de residencia –exportador del capital– por sobre el
de fuente; como en relación con la valoración de las operaciones intragrupo.

Así, por ejemplo, las Guías de precios de transferencia de la OCDE, publica-
das por primera vez en 1995, han sido transpuestas al plexo normativo de la
mayor parte de los países a nivel mundial, sea que estos formen o no parte
de la OCDE, y son utilizadas como guía interpretativa de las normativas lo-
cales por parte de los tribunales de justicia nacionales.

Estas guías se basan, como se mencionó anteriormente, en el principio de
libre concurrencia.

Con la intención de abordar la problemática de la competencia fiscal entre

2- Ver las estadísticas de AFIP en https://www.afip.gob.ar/fiscalidad-internacional/inter-
cambio-de-informacion/con-otras-jurisdicciones/estadisticas.asp Observar sin embargo
que este número incluye cuentas duplicadas y cuentas con cotitularidad.
3- Esta sección está basada en (Ovonji-Odida, Grondona, & Chowdhary, 2022) (Grondona,
2024).
4- Ver Akhtar & Grondona (2019) para una descripción de los múltiples listados de guaridas
fiscales que han sido promovidos por diferentes organizaciones intergubernamentales.

Verónica Grondona

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jurisdicciones –aunque sin intención de cambiar los problemas de fondo en
el diseño de los sistemas propuestos–, la OCDE lanzó en 1998 la iniciativa de
competencia fiscal nociva4, que se vio, sin embargo, tempranamente debilit-
ada, terminando por enfocarse en un programa para mejorar el intercambio
de información fiscal a través de tratados bilaterales (Picciotto, 2016, p. 11).

En 2012, tras la crisis financiera internacional de 2008-2009, los líderes
del G20, bajo la presidencia de México, declararon la necesidad de prevenir
la erosión de la base imponible y el traslado de ganancias (“BEPS”, por sus
siglas en inglés); y en julio de 2013, la OCDE lanza el Plan de Acción BEPS
respondiendo a la solicitud realizada por los Ministros de Finanzas del G20.

Sin embargo, el Plan de Acción BEPS declaró enfáticamente que el restab-
lecimiento de la imposición no implicaba en modo alguno cambiar el están-
dar internacional vigente.

El proyecto pretendía captar aquellos recursos que a través de diferentes
mecanismos artificiales no son gravables o son de muy baja tributación, sin
cambiar la esencia de la distribución del poder impuesta por algunos pocos
(Figueroa, 2014). Por otra parte, el Plan de Acción BEPS fue criticado por los
países del sur global por pretender modificar las reglas globales sin la partic-
ipación de estos países en la discusión.

En 2016, la Comisión Europea elaboró un proyecto de una base común
consolidada para gravar a los grupos económicos a través de una tasación
unitaria y una distribución de la base imponible en base a una fórmula; y en
2017 elaboró sendos proyectos para gravar a la economía digital, uno de corto
plazo consistente en un impuesto a los servicios, y uno de largo plazo con-
sistente en una modificación de la definición de establecimiento permanente
para incorporar la presencia digital y así abarcar a las empresas no residentes.

Los avances recientes de las negociaciones
En 2018, comenzó una nueva discusión en el marco inclusivo de BEPS de

la OCDE/G20 –del que hoy participan alrededor de 140 países– sobre una
denominada “Solución de dos pilares para abordar los desafíos fiscales que
surgen de la digitalización de la economía”.

Durante el transcurso de las negociaciones del marco inclusivo del G20/
OCDE, el G24 emitió varios comunicados alertando sobre los riesgos que un
mal acuerdo podía tener sobre los países en desarrollo. Sin embargo, su voz
no fue escuchada.

El Foro de Administraciones Tributarias Africanas (ATAF, por sus siglas en
inglés) logró participar de las discusiones, contribuyendo así a apoyar a sus
países miembros en la evaluación técnica de las propuestas que se realiz-
aban en dicho marco.

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Sin embargo, la gobernanza de dicho espacio no es democrática. El me-
canismo para la toma de decisiones es en teoría el consenso. Las decisiones
no se votan. En el fondo queda claro que las decisiones las toma el G7. Y
aun cuando el resto de los países pueden emitir comentarios, hay algunas
opiniones que valen más que otras: no es lo mismo una opinión disidente de
Estados Unidos que de la Argentina.

En este contexto, en 2021 se consensuó (con más de cuarenta países emi-
tiendo opiniones disidentes) un mecanismo de dos pilares5.

El Importe A del Pilar 1 o ‘Enfoque Unificado’ consiste en un conjunto de
reglas para la distribución de la base imponible de los grupos más relevantes
de entidades multinacionales (EMN); y el Pilar 2, reglas GloBE (Global an-
ti-Base Erosion), consiste en un conjunto de reglas para gravar los ingresos
que han sido gravados a una tasa inferior a la tasa mínima del 15%.

El importe A del Pilar 1 requiere la firma y ratificación de un acuerdo por
una masa crítica de las jurisdicciones participantes6. Aunque otros países lo
firmen, las normas del tratado impiden que entre en vigor sin la ratificación
de EEUU, debido al tamaño de su economía.

Hasta ahora, EEUU no ha estado en condiciones de firmarlo, y es dudoso que
lo firme durante la gestión de Donald Trump ya que, en definitiva, el diseño del
Importe A del Pilar 1 se basa en la redistribución del 20% de la renta superior
al 10% de las EMNs que facturan más de 20.000 millones de Euros al año; las
cuales son, en su gran mayoría, empresas digitales norteamericanas.

El Pilar 2 consiste, por su parte, en un conjunto de reglas que permiten, en-
tre otras cosas, que la jurisdicción sede de la casa matriz de una EMN adopte
un impuesto complementario en relación con la renta obtenida por una en-
tidad del grupo radicada en otra jurisdicción que ha sido gravada por debajo
del 15% (la “regla de inclusión de rentas”, IIR, por sus siglas en inglés); y la
posibilidad de gravar en la jurisdicción de la filial, con un impuesto mínimo
calificado, la renta que tributa a una tasa efectiva menor al 15%, para así evitar
trasladar el impuesto a otra jurisdicción. El Pilar 2 no requiere de la firma de
un convenio para su implementación.

Hasta ahora, ha sido legislado por los siguientes países: Australia, países

5- El trabajo sobre estos pilares se continuó realizando en el marco inclusivo de la OCDE
en los años siguientes. En relación con el Pilar 1, en octubre 2023 se publicó una versión de
las negociaciones que contaba con la objeción, en algunos aspectos puntuales, de Brasil,
Colombia y la India.
6- El convenio multilateral entrará en vigor cuando haya sido firmado y ratificado por una
masa de países que represente el 60% o más del Producto Interior Bruto mundial, según la
versión de la Convención Multilateral de octubre de 2023.

Verónica Grondona

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de la UE, Canadá, Hong Kong, Japón, Jersey, Malasia, Nueva Zelanda, Norue-
ga, Singapur, Sudáfrica, Tailandia, Turquía, Reino Unido, Vietnam, Barbados,
Noruega, Zimbabue y Brasil; es decir, su aplicación se ha generalizado en los
países de la OCDE, siendo limitada en el resto del mundo.

Para los países en desarrollo, el problema pasa por los incentivos tributari-
os que tienen y no tanto por la posibilidad de cobrar el IIR, ya que el número
de casas matrices que son residentes en dichos países es mucho más re-
ducido que en el caso de los países del Norte.

El Comité en Cuestiones de Tributación de la ONU (UNTC, por sus siglas
en inglés) también ha realizado algunos progresos en los últimos años, in-
troduciendo artículos en su Modelo de Convenio que ofrecen más posibili-
dades de imposición en el país fuente e incluso una posibilidad de prorrateo
fraccionado en relación con los servicios digitales (el artículo 12B).

Además, el UNTC ha trabajado en los últimos tiempos en varios otros cambi-
os en el Modelo de Convenio de la ONU que afectan a la fiscalidad de los ser-
vicios proporcionando más espacio para que los países en desarrollo tributen
en la fuente (por ejemplo, en relación con las primas de seguros, las industrias
extractivas y otros recursos naturales; el transporte internacional, etc.).

El Modelo de Convenio de la ONU ofrece a los países en desarrollo una
alternativa para la negociación bilateral de convenios para evitar la doble
imposición. Sin embargo, y aun cuando se encuentra próximo a ser adopta-
do un instrumento multilateral que permitirá una negociación más rápida de
las disposiciones clave del Modelo de Convenio de la ONU por parte de los
países firmantes, el alcance de dicho instrumento multilateral puede ser lim-
itado dado el carácter no vinculante de las decisiones adoptadas en el UNTC.

Los flujos financieros ilícitos, la tributación de la riqueza individual y otras
cuestiones de relevancia

En relación con los FFI, el problema es sistémico, como se destaca en el
informe de 2021 del Panel de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Ren-
dición de Cuentas, Transparencia e Integridad Financieras Internacionales
para el Logro de la Agenda 2030 (Panel FATCI)7. Sin embargo, aun cuando
de dicho panel se recomendaba la creación de un mecanismo de coordi-
nación mundial en materia de FFI, ello no ha avanzado en lo absoluto.

Es en este contexto que, en 2022, el Grupo Africano ante Naciones Uni-
das presentó una propuesta de resolución para la negociación de una Con-
vención Marco de la ONU sobre Cooperación Fiscal Internacional.

Mientras tanto, en Bogotá en 2023 se creó una Plataforma Regional de Co-

7- Ver https://factipanel.org/docpdfs/FACTI_Panel_Report.pdf

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operación Tributaria para América Latina y el Caribe (la PT-LAC).8
Asimismo, este año, por primera vez en la historia del G20, los ministros de

Finanzas acordaron cooperar para garantizar la tributación mínima de los su-
perricos. Ello se ha dado bajo la presidencia de Brasil, quien ha aprovechado
la PT LAC como ámbito donde sentar las bases regionales de una discusión
que, luego de pasar por el G20, será llevada al espacio de la negociación de
la Convención Marco para la Cooperación Tributaria Internacional.

El debate sobre la tributación de la acumulación de riqueza de los multimil-
lonarios no ha hecho más que empezar, ya que hasta el momento existen
recomendaciones más bien en tono académico por parte de la OCDE, y el
FMI; aunque recientemente el UNTC ha estado trabajando tanto en un man-
ual de herramientas como en un modelo de legislación de impuestos a la
riqueza para adoptar en los ámbitos nacionales.

La lucha contra la evasión y elusión fiscales de las personas con grandes
patrimonios y su tributación efectiva forma parte de los compromisos de la
convención marco.

Ello se basa en el entendimiento de que es necesario un compromiso fis-
cal internacional para gravar a los individuos de altos patrimonios, así como
una coordinación fiscal internacional para garantizar que no puedan simple-
mente escapar a la tributación trasladándose de un país a otro. El proceso de
la convención fiscal de la ONU puede ser el lugar donde conseguirlo.

La lucha contra los FFIs también forma parte de los compromisos de la con-
vención marco de las Naciones Unidas sobre cooperación fiscal internacional.

En cualquier caso, resulta claro que la base sobre la cual se inicia esta ne-
gociación es el descontento con el resultado de anteriores debates en mar-
cos no tan inclusivos y, la búsqueda de trasladar los debates sobre fiscalidad
internacional a un entorno más democrático.

Se abre una etapa desafiante. Es de esperar que, aun cuando existan pre-
siones y lobbies que buscarán debilitar el proceso que tendrá lugar en Na-
ciones Unidas, nada sea igual a partir de ahora en relación con la gobernan-
za global de la tributación internacional.

8- Ver https://www.cepal.org/es/comunicados/autoridades-16-paises-aprueban-la-crea-
cion-la-plataforma-regional-cooperacion-tributaria

Verónica Grondona

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