Estado de excepción en materia económica a la luz
del canje de deuda subnacional argentina 2001-2010

Alejandro Manzo
IDEJUS-UNC-CONICET

alemanzzo@hotmail.com

State of exception in economic affairs in light of the Argentinean
subnational debt restructuring process of 2001-2010

Estado de exceção em matéria econômica à luz da reestrutura-
ção da dívida subnacional argentina 2001-2010

Fecha de recepción: 12 de marzo de 2024
Fecha de aprobación: 2 de agosto de 2024

Resumen
La arquitectura jurídica del canje de deudas subnacionales 2001-2010 fue

utilizada por cuatro gobiernos diferentes, pero no pudo erigirse como una
política de Estado capaz de evitar un nuevo ciclo de sobreendeudamiento
provincial. A fin de reflexionar sobre el porqué de este desenlace, este ar-
tículo analiza las cualidades y el papel que asumió el Derecho en el proce-
so. El análisis posibilita mostrar empíricamente la brecha existente entre lo
prescripto en el papel de la Constitución Nacional y las prácticas reales de
los gobiernos en el proceso estudiado. Se argumenta que dicha anomalía
no fue transitoria o superficial, sino propia de un “Estado de excepción” per-
manente que complota contra la posibilidad del Derecho de coadyuvar a la
perdurabilidad de políticas públicas como las analizadas.

Palabras clave: deuda subnacional, reestructuraciones, Estado de excep-
ción, división de poderes, Estado de Derecho.

Año 11. Nº 21. Enero 2025

Abstract
Four different governments used the juridical architecture of the subnation-

al debt restructuring of 2001-2010, but this architecture could not be set as a
State policy capable of prevent a new provincial overindebtedness process.
In order to reflect about this outcome, the article analyzes the characteristics
and roles of the Law in the restructuring. The analysis empirically shows the
existence of a gap between the National Constitution rules and the real prac-
tices of the governments in the studied process. It is argued that this anoma-
ly was not transitory or superficial, but rather typical of a permanent “State of
exception” that conspiracies against the possibility of the Law to contribute
to the stability of public policies such as the one here analyzed.
Keywords: subnational debt, restructuring, State of exception, division of
powers, Rule of Law

Resumo
A arquitetura jurídica da reestruturação da dívida subnacional 2001-2010

foi utilizada por quatro governos diferentes, mas não pôde ser estabeleci-
da como uma política de Estado capaz de evitar um novo ciclo de sobreen-
dividamento provincial. Para refletir sobre as razoes desse desenlace, este
artigo analisa as qualidades e roles que o Direito assumiu no processo. A
análise possibilita mostrar empiricamente o brecha existente entre o pres-
crito no papel da Constituição Nacional e as práticas reais dos governantes
ele processo estudado. Argumenta-se que esta anomalia não foi transitória
ou superficial, mas sim típica de um «Estado de exceção» permanente que
conspira contra a possibilidade de o Direito para contribuir a durabilidade de
políticas públicas como as analisadas.
Palavras-chave: dívida subnacional, reestruturação, Estado de exceção,
divisão de poderes, Estado de Direito

Alejandro Manzo

Introducción
La estabilidad en el tiempo de las políticas económicas no ha sido la regla en la

historia argentina. El proceso de desendeudamiento subnacional de la primera
década de los 2000 se alejó de esta tendencia. En efecto, la arquitectura que
lo sustentó fue utilizada durante el mandato de cuatro presidentes distintos, al-
gunos de ellos con una orientación ideológica encontrada. Su dinámica puede
sintetizarse en tres etapas diferenciadas.

La primera de ellas fue la “etapa de 2001”, en la que se definió la lógica central
del proceso. Hacia fines de ese año, las provincias argentinas tomaban deudas
en condiciones especialmente desfavorables. En este marco, el gobierno nacio-
nal ofreció hacerse cargo de estas, si ellas se comprometían a cumplir una serie
de condicionalidades. Los acreedores que aceptasen esta conversión recibirían
nuevos títulos de deuda –denominados BOGAR– con plazos de pago más am-
plios y quita de intereses; como contrapartida, sus acreencias se verían garanti-
zadas con fondos provinciales de la coparticipación federal (Decreto N.º 1378/01).

La segunda fue la “etapa 2002-2003”, en la que el proceso se efectivizó. El
canje subnacional activado en 2001 debió ser abortado por el estallido de la cri-
sis. En 2002 se reabrió, pero con condiciones más gravosas para los acreedores
que incluían la pesificación de sus acreencias y la nacionalización de la Ley apli-
cable (Decreto N.º 1579/02). El proceso tuvo una alta tasa de aceptación. Al año
siguiente se reabrió, fundamentalmente para incluir deudas municipales. Esta
etapa se completó con dos programas complementarios –el de unificación mo-
netaria y saneamiento fiscal– que coadyuvaron a reordenar las finanzas locales
(Manzo, 2022).

Por último, la “etapa 2004-2010” consolidó el proceso. En los años subsi-
guientes la arquitectura del canje 2002 continuó utilizándose para la reestruc-
turación de deudas subnacionales con el sector financiero y la Nación (Decretos
N.º 528/04 y N.º 977/05). Asimismo, en 2004, como parte de este proceso, se
sancionó una ley –la N.º 25.917– con prescripciones tendientes a evitar futuros
ciclos de sobreendeudamiento. El proceso se cerró en 2010, con una nueva re-
estructuración que licuó las deudas que las provincias habían contraído con la
Nación, precisamente, en función de todos estos programas financieros (Decreto
N.º 660/10).

Dichos programas alcanzaron sus objetivos de corto y mediano plazo, devol-
viendo en primer término la deuda subnacional a su sendero de sustentabilidad
y, posteriormente, liberando un espacio fiscal considerable al disminuir su peso
en las cuentas públicas provinciales.1 Sin embargo, no pudieron evitar un nuevo

1- Para ver la dinámica de estos programas y sus resultados, se remite a Álvarez et al. (2015)
y Liendo (2010).

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

ciclo de sobreendeudamiento –objetivo de largo plazo–, debiendo las pro-
vincias volver a reestructurar sus deudas, diez años después de que el pro-
ceso descrito finalizase.2

De la multiplicidad de causas que influyeron en este desenlace, este artícu-
lo se focaliza en aquellas atadas a la dimensión jurídica del proceso. Mien-
tras que la literatura especializada en deuda subnacional analiza la norma-
tiva pertinente en términos de su mayor o menor eficiencia para cumplir con
determinados fines macroeconómicos (Álvarez et al., 2023; Liendo, 2010;
Melamud, 2009), este artículo procura hacerlo desde su aporte a la estabili-
dad de políticas económicas (Guardamagna y Cueto, 2013). Esta perspectiva
tiene sentido, en cuanto, como bien explica Bourdieu (2016), el Derecho po-
see una serie de cualidades propicias para mantenerlas vigentes más allá de
los vaivenes del campo político.

No obstante ello, para que estas cualidades se activen, tanto gobernantes
como gobernados deben conducir sus prácticas dentro de las lógicas pro-
pias del orden jurídico; es decir, deben conducirlas interiorizando que están
insertos en un juego gobernado por el Derecho –deben interiorizar el Estado
de Derecho (the rule of Law)– (Durand Ponte, 2010). Solo en dicho supuesto,
el Derecho se convierte en un discurso eficiente para despolitizar las rela-
ciones de poder de las que emergen las políticas públicas (Bourdieu, 2016);
algo clave para asegurar su perdurabilidad cuando tales relaciones cambian
de sentido (Guardamagna y Cueto, 2013).

Este artículo parte de presuponer que el respeto o no de la Constitución
por parte de la elite gobernante constituye un buen indicativo de la vigencia
de este tipo de Estado en una sociedad dada (Durand Ponte, 2010; 2012).
Más concretamente, y considerando que la división de poderes es uno de
sus pilares básicos (Ylarri, 2015), se pregunta si durante el proceso de des-
endeudamiento 2001-2010 se respetó el reparto de poderes plasmado en
la Constitución argentina. Suponiendo que este no haya sido el caso, ¿las
excepciones a dicho reparto se tomaron respetando los institutos previstos
a estos efectos en la propia Constitución?

A fin de responder estos interrogantes este artículo toma como fuente de
datos las normativas a través de las cuales se implementó este proceso,
prestando atención a sus agentes emisores y a los fundamentos oficiales
que legitimaron su obrar. Previo a ello, el trabajo explica, por un lado, el tipo
de relación necesaria entre Política y Derecho para que este último contribu-
ya a la institucionalización de la política pública y, por otro lado, las atribu-

2- Para comprender la dinámica del sobreendeudamiento 2016-2018 y de los procesos de
reestructuración que lo sucedieron se remite a Manzo (2022; 2023).

Alejandro Manzo

ciones que la Constitución le asigna a cada nivel y órgano de gobierno en
materia de acceso al crédito externo subnacional.

El artículo exhibe que existió una brecha significativa entre la estructura cons-
titucional de división de poderes y las prácticas reales de los agentes intervi-
nientes en el caso concreto; brecha que, en la mayoría de las oportunidades,
no pudo justificarse adecuadamente de conformidad a los requisitos exigidos
por los institutos de emergencia previstos en la Constitución. Se argumenta
que dicha anomalía no fue transitoria o superficial, sino propia de un “Estado
de excepción” permanente que complota contra la posibilidad del Derecho de
coadyuvar a la perdurabilidad de políticas públicas como las analizadas.

1. La contribución del Derecho a la política pública en Estados de Excepción
El Derecho es un discurso eficiente de poder. Esto es así en tanto este re-

presenta la palabra oficial de quien detenta en la Modernidad el monopolio
de la fuerza física legítima: el Estado. Su especial capacidad para moldear la
sociedad proviene tanto de su carácter coactivo como de sus particulares
rituales de sanción y aplicación, así como de su especial lógica de enuncia-
ción (Bourdieu, 2016).

A partir de este punto, se desprende que el Derecho es una herramienta útil
para la construcción y puesta en práctica de políticas públicas. Sin agotar sus
funciones al respecto, puede afirmarse que contribuye a la organización y je-
rarquización de los acuerdos políticos que las impulsan, a la visibilización y co-
municación de su contenido, y a su operacionalización concreta (Barros, 2016).

También el Derecho puede aportar a su estabilidad. Una política pública
dada mantiene su vigencia a largo plazo cuando se institucionaliza en el
sentido sociológico del término; es decir, cuando consigue reproducirse en
el tiempo sin necesidad del uso de la fuerza física, en tanto su contenido ha
sido interiorizado por sus destinatarios, que la actúan de manera rutinaria
(Mendíaz, 2007).

El Derecho contribuye a este proceso no solo en cuanto la norma escrita
cristaliza los acuerdos que posibilitaron su emergencia, sino también –y fun-
damentalmente– porque ayuda a independizarlo de ellos. Sus cualidades de
neutralidad y universalidad son claves en este sentido, desde el momento
en que coadyuvan a desanclar la política pública de su emisor histórico con-
creto. En efecto, una vez que las normas que la vehiculizan se integran al
sistema jurídico pasan a interpretarse como si emanasen de un legislador
abstracto; como si fuesen parte del Derecho argentino y no del sector de
poder que la impulsó (Bourdieu, 2016).

Ahora bien, para que dicha despolitización se efectivice debe existir en la
sociedad una determinada cultura y práctica jurídica, que, entre otras cues-

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

tiones, ubique al Derecho por encima de la Política (Durand Ponte, 2010;
2012). La compleja relación entre estas dos esferas sociales tradicionalmen-
te se pensó en términos dicotómicos. En los Estados de facto, en los que por
definición se deja de lado la Constitución, el poder político se sitúa por sobre
el poder jurídico, mientras que en los de Derecho la relación se invierte.

Actualmente, aparece una tercera categoría –la de Estado de excepción–
no reducible a estos extremos (Hardt y Negri, 2002; Agamben, 2005; De
Oliveira; 2007). En esta clase de Estados se pone entre paréntesis el Estado
de Derecho desde el propio Derecho, aunque, a diferencia de lo que aconte-
ce en los regímenes de facto, no se abandona explícitamente la Constitución
ni tampoco se pretende establecer un nuevo orden jurídico. En este sentido,
existe un esfuerzo por mantener las apariencias de la constitucionalidad,
aunque sin vocación de refundar el orden social a través de un nuevo poder
constituyente (Valim, 2018).

En los Estados de excepción, tanto la Política como el Derecho adquieren
una nueva lógica. El elemento distintivo de la Política en esta clase de Esta-
dos es que el Poder Ejecutivo rebaza las reglas constitucionales que limitan
sus atribuciones. El gobierno legitima inicialmente esta situación en la exis-
tencia de acontecimientos extraordinarios que ponen en juego la supervi-
vencia del propio Estado (Pavlovich Jiménez, 2008).

Estos acontecimientos –que suponen verdaderos “estados de excepción”
(con minúscula)– son contemplados por los órdenes constituciones de to-
dos los países bajo distintas clases de institutos de emergencia (Agamben,
2005). Más allá de sus diferencias y particularidades, estos institutos son
pensados de forma acotada y temporal, algo que no acontece en los Estados
de excepción: durante su vigencia, la “excepción” se torna permanente y se
convierte en “regla” (Hardt y Negri, 2002).

Visto así, en estos Estados la soberanía se ejerce a través de nuevas formas
o técnicas de gubernamentalidad relativamente afuera y, simultáneamente,
adentro del Derecho, haciendo estallar las dicotomías con las que pensamos
estos conceptos en la Modernidad (Agamben, 2005). La división de poderes
se desarma en favor del Poder Ejecutivo, quien se convierte en amo y señor.
Sus prácticas se desenvuelven constantemente en un espacio difuso entre
la legalidad y la ilegalidad, el Derecho y la anomia (Pavlovich Jiménez, 2008;
Valim, 2018; Durand Ponte, 2010; Taccetta, 2015).

El orden constitucional, se insiste, no se abandona. Existe un esfuerzo sim-
bólico permanente de los órganos constituidos por encuadrar sus acciones
dentro de su marco, aun cuando dicho encuadramiento sea defectuoso. Esta
apariencia de juridicidad coadyuva a la gobernabilidad. A diferencia de los
regímenes de facto, en los Estados de excepción no existe un quiebre ins-

Alejandro Manzo

titucional de raíz y el ejercicio de la soberanía se exhibe como democrática
(Ordóñez y Flores, 2022).

Las normas que emanan de estos Estados no necesariamente son inefecti-
vas. Lo que acontece es que esa efectividad depende más de la fuerza políti-
ca del gobierno de turno que de la fuerza jurídica per se. El Derecho continúa
así contribuyendo al desarrollo de la política pública a través de sus funcio-
nes más superficiales de visibilización, comunicación y operacionalización,
pero encuentra dificultades crecientes para hacerlo con las más profundas –
como, por ejemplo, la de despolitización de las relaciones de poder–, puesto
que ha perdido autonomía relativa con respecto al poder político (Bourdieu,
2016; Pavlovich Jiménez, 2008; Agamben, 2005).

2. La división de poderes en lo relativo al acceso al crédito externo subnacio-
nal: institutos que habilitan su excepción

La técnica legislativa del texto constitucional argentino al momento de regu-
lar cuestiones económicas es deficiente. En este marco, los contornos de la
división de poderes en materia de acceso al crédito subnacional –tanto entre
niveles de gobierno (v. g. Nación, provincias y municipios), como entre los ór-
ganos (v. g. ejecutivo, legislativo y judicial) de un mismo nivel de gobierno– de-
ben reconstruirse a partir de un ejercicio interpretativo que aúne en un relato
coherente un conjunto de directrices dispersas en diferentes secciones de la
Constitución Nacional [CN]. A continuación los presentamos, mostrando tam-
bién las excepciones habilitadas por la propia Constitución para vulnerarlos.

1. División de poderes entre niveles de gobierno: la Argentina adoptó la
forma federal de Estado (art. 1 CN), de tal manera que sus provincias son
entidades autónomas de la Nación (art. 5 y 123 CN). La base del reparto
de poder entre estos dos niveles de gobierno se efectúa bajo la regla de
que las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación (art.
121 CN), pudiendo en particular organizar su propio orden “económico y
financiero” (art. 123 CN).

Se sigue desde allí que las provincias tendrían la facultad de gestio-
nar autónomamente su propio endeudamiento, salvo que existiese una
prescripción en la CN en contrario. Esta prescripción aparece en su art.
124 y tiene como fundamento la delegación a la Nación de la represen-
tación y gestión de la política exterior (art. 27, 75 inc. 22 y 24, 99 inc. 11
y 126 CN). Pese a esta delegación, las provincias pueden –de conformi-
dad al referido art. 124 CN– celebrar convenios internacionales siempre
y cuando “no afecten el crédito público de la Nación”.

En esta disposición el sentido de la palabra “crédito” no se circunscribe

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

a su faz más tangible –el de la operación financiera per se–, sino que se
extiende a su faz más abstracta, vinculada a la “credibilidad y confian-
za”. Estos atributos constituyen un activo de la Nación toda que podría
verse lesionado por acciones internacionales de las provincias, como
aquellas relativas a un manejo irresponsable de sus finanzas. Bajo este
fundamento, el gobierno central podría controlar/limitar la manera en la
cual ellas gestionan su endeudamiento externo en pos de resguardar el
crédito conjunto de la Nación en el exterior.

No obstante ello, esta última no podría avanzar sobre dicha gestión
hasta el punto tal de decidir por ellas –las provincias– sobre la nece-
sidad de reestructurar sus deudas, salvo en casos de extrema grave-
dad institucional que habilitasen su “intervención federal” (art. 6 CN).
Dicho de otro modo, en el orden constitucional argentino la decisión de
cuándo, cuánto y cómo3 reestructurar una deuda provincial corresponde
autónomamente a cada provincia en particular, a excepción de una si-
tuación de crisis tal que habilitase la intervención de la Nación en dicha
provincia (art. 6. CN).

Ahora bien, nada impide en este orden constitucional que las provin-
cias deleguen por propia voluntad los principales resortes de tal deci-
sión en un caso concreto y que la Nación acepte dicha delegación, como
de hecho aconteció en el proceso objeto de estudio. En este supuesto,
la cuestión a indagar se traslada a los requisitos que este orden exige
para que un acuerdo de voluntades semejante sea considerado válido.

A tal efecto, el art. 75 inc. 2 de la CN establece requisitos tanto sus-
tanciales como formales. Entre los primeros, prescribe que para que
la delegación de competencias sea válida debe existir una asignación
respectiva de recursos entre las jurisdicciones involucradas (art. 75 inc.
2 CN). Entre los segundos, dispone la necesidad de que estos acuerdos
sean refrendados por leyes del congreso nacional y de las legislaturas
provinciales interesadas (art. 75 inc. 2 CN).

Si estas leyes –usualmente conocidas como “leyes-convenios”– es-
tablecen o modifican asignaciones específicas de la masa de recursos
que conforman la compartición federal de impuestos para ser válidas,
asimismo, deben ser aprobadas en el congreso nacional por mayoría
absoluta (art. 75 inc. 3 CN).

3- La Nación tiene la facultad de dictar normas de fondo (75 inc. 12 CN), pudiendo, si lo de-
seara, sancionar una suerte de ley de quiebras para Estados subnacionales (Liendo, 2010).
Si ese fuese el caso, las provincias aún conservarían su autonomía para decidir cuándo y
cuánto negociar en estos procesos.

Alejandro Manzo

2. División de poderes entre órganos del gobierno nacional: la Consti-
tución pone en cabeza del Poder Legislativo tanto las atribuciones re-
lativas a la toma de créditos como aquellas otras vinculadas al arreglo
del pago de la deuda interna y externa de la Nación (art. 75 inc. 4 y 7);
es decir, pone en cabeza de este órgano las facultades asociadas a los
procesos de reestructuración de deuda.

Corresponde, en este sentido, advertir que, en este orden constitucio-
nal, el Poder Ejecutivo no puede en ningún caso invadir las competen-
cias del Congreso; si así lo hiciese –esto es, si emitiese disposiciones
de carácter legislativo–, estas serán consideras nulas, de nulidad abso-
luta e insanable (art. 99 inc. 3 CN).

Ahora bien, el propio texto constitucional contempla dos institutos de
excepción al respecto: “la delegación legislativa” y los “decretos de ne-
cesidad y urgencia”. Mientras que en el primero la excepción tiene como
epicentro el Poder Legislativo, en el segundo lo tiene en el Ejecutivo; es
decir, en tanto en el primer instituto es el propio Congreso el que delega
sus facultades legislativas, en el segundo es el órgano Ejecutivo el que
las toma para sí bajo determinas circunstancias.

El artículo 76 de la CN –fuente constitucional del primer instituto– par-
te de resaltar que la regla es la prohibición de la delegación legislativa,
para luego admitir su vulneración en dos supuestos: cuando se esté en
presencia de cuestiones vinculadas a la administración, o bien cuando
exista una emergencia pública.

Este último supuesto adquiere aquí una relevancia especial, porque la
causa eficiente de la emergencia puede ubicarse en el campo de la eco-
nomía; la “emergencia económica”, de hecho, suele ser en la Argentina
el fundamento de la delegación legislativa.

Para que una delegación sea válida –cualquiera sea su causa– la
Constitución exige dos requisitos formales: que la ley a través de la cual
dicha delegación se dicte establezca su plazo de duración y su base
cierta (art. 76 CN); esto es, que asegure la temporalidad de la medida y
el contenido concreto de las materias que alcanza.

El segundo instituto también se construye sobre la lógica argumenta-
tiva “regla-excepción”. La regla es la imposibilidad del Órgano Ejecutivo
de emitir disposiciones de carácter legislativo. La excepción aparece
cuando existiesen circunstancias extraordinarias que hicieran imposi-
ble seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la
sanción de las leyes (art. 99 inc. 3 CN).

En dichas circunstancias, el Poder Ejecutivo podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, siempre que su contenido no verse

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

sobre el régimen de los partidos políticos, o materia electoral, penal o
tributaria (art. 99 inc. 3 CN); esta última restricción es clave para el ob-
jeto de estudio, en la medida en que en el canje 2001-2010 existieron
transferencias de recursos tributarios entre jurisdicciones.

Finalmente, cabe advertir que la doctrina especializada aboga para
que el Poder Judicial controle si realmente existe en estos casos una
genuina situación de emergencia que justifique abandonar la división
de poderes constitucionalmente establecida y, a estos efectos, propone
una serie de parámetros para detectar incoherencias entre la supuesta
emergencia que sustenta en el papel la delegación o el decreto y la rea-
lidad económica y social (Ylarri, 2020: 69 y ss.); algo que, como vemos a
continuación, es relevante para nuestro análisis.

3. La división de poderes en el canje subnacional 2001-2010: análisis crítico
de los fundamentos que justificaron su vulneración

El proceso de desendeudamiento de la primera década del 2000 se puso
en movimiento a través de una compleja maraña de leyes, decretos, resolu-
ciones ministeriales y comunicaciones del Banco Central (BCRA). A fin de
reducir esta complejidad y posibilitar el desarrollo del objetivo planteado, se
tomaron aquí dos decisiones metodológicas.

En primer lugar, se fragmentó este proceso en tres etapas, que son pre-
cisamente aquellas presentadas en la introducción –la etapa de su diseño
(2001), efectivización (2001-2003) y consolidación (2003-2010)– y, en se-
gundo lugar, se seleccionó y utilizó como centro de análisis una normati-
va representativa de cada una de dichas etapas; en concreto, se eligió lo
siguiente: el decreto N.º 1387/01 que activó el canje subnacional a fines de
2001; el decreto N.º 1579/02 que lo reabrió en 2002 luego del estallido de la
crisis y, finalmente, la ley N.º 25.917 de 2004 que procuró consolidarlo esta-
bleciendo límites al endeudamiento subnacional.

A continuación, se analizan estas normativas a fin de mostrar si se respetó
la división de poderes entre niveles y órganos de gobierno prescripta en la
Constitución y, en caso contrario, si las excepciones establecidas cumplie-
ron con los requisitos propios de sus institutos de emergencia.

3.1. La división de poderes en la etapa de diseño del canje subnacional 2001-2010
Una mirada rápida del Decreto N.º 1387/01 permite advertir que el canje

subnacional no se incrustó en el marco general de división de poderes en-
tre Nación y provincias. Esto es así, porque este marco ubica a las reestruc-
turaciones dentro del ámbito de la autonomía provincial (art. 121 y 123 CN),
mientras que el mencionado Decreto fue emitido por la Nación. Por lo tanto,

Alejandro Manzo

corresponde aquí indagar si esta excepción respetó los requisitos estableci-
dos en la Constitución.

El Decreto N.º 1387/01 presentó el canje de la deuda provincial de forma
subsidiaria al de la deuda nacional; subsidiaridad que quedó reflejada en
sus considerandos. En efecto, de sus cuatro páginas de contenido, solo unos
pocos renglones se refieren a éste, advirtiendo que las mismas considera-
ciones efectuadas con respecto a la necesidad de renegociar la deuda nacio-
nal caben para la provincial (Decreto N° 1387/01).

Partiendo desde allí, en su título II, el aludido Decreto instruyó al Ministerio de
Economía de la Nación [MECON] para que ofrezca a los acreedores pertinen-
tes la posibilidad de convertir sus acreencias en nuevos títulos públicos (art.
17) y, a continuación, definió las cualidades generales del proceso (art. 18-24).

En el título siguiente, exclusivo sobre deudas provinciales, advirtió que
estas deudas serían absorbidas por un Fondo especial –conocido, por sus
siglas, como “FFDP”–4 siempre y cuando las provincias brindasen su con-
sentimiento, garantizasen el pago con sus recursos de la coparticipación y
se comprometiesen a tener presupuestos fiscales equilibrados (art. 25 y 26,
Decreto N.º 1387/01).

Dos ausencias resaltan en sus considerandos. En primer lugar, ellos omiten
explicitar el fundamento constitucional del que emergerían las facultades de
la Nación para avanzar sobre el diseño de un canje subnacional semejante.
En segundo lugar, no mencionan ningún pacto con las provincias que dé
cuenta de un acuerdo previo entre ambos niveles de gobierno para avanzar
en este sentido.

Ambas omisiones se procuraron saldar a posteriori, lo cual, claro está, es
improcedente desde el punto de vista constitucional. Con respecto a la pri-
mera, el Decreto N.º 1584/01 ubicó en el art. 124 de la Constitución el funda-
mento de tal facultad, sosteniendo que en virtud de éste la Nación posee la
atribución de establecer las reglas básicas y la coordinación necesaria para
un adecuado funcionamiento del mercado de crédito público (Decreto N.º
1584/01).

Se trata de una interpretación amplia del contenido del referido art. 124.
Esto es así, en tanto de conformidad a su letra las mencionadas atribuciones
de la Nación se conceden frente a actos “internacionales” de las provincias;
dicho de otro modo, en una interpretación restrictiva de su contenido, estas
atribuciones se circunscribirían a eventos en los cuales estuviese involucra-
da exclusivamente la deuda externa provincial y no a aquellos en los que,
como en el canje objeto de estudio, también lo estuviese su deuda interna.

4- “Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial” (Decreto 286/95).

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

En vinculación con la segunda omisión, las provincias y la Nación firmaron
un acuerdo conocido como “Segunda Addenda al Compromiso Federal”.5
Su artículo séptmo prescribió que las provincias podrían encomendar a la
Nación la renegociación de sus deudas, siempre que ellas garantizasen su
pago. Asimismo, la Nación aceptaba dichas deudas a condición de que las
provincias se comprometiesen a no aumentar sus gastos primarios ni a asu-
mir nuevo endeudamiento.

Dos observaciones pueden realizarse al respecto. En primer término, de-
ben observarse los tiempos del proceso. Los considerandos de la referida
Addenda hacen como si este proceso hubiese tenido como epicentro una
verdadera negociación política entre ambos niveles de gobierno, cuando en
realidad fue la Nación –sin facultades aun formalmente delegadas– quien lo
disparó y luego buscó las voluntades necesarias para refrendarlo.

De hecho, la resolución ministerial que operacionalizó el canje subnacional
fue emitida el 29 de noviembre de 2001 (Resolución N.º 774/01 MECON),
mientras que la ratificación de la aludida Addenda se efectúo el 5 de diciem-
bre (Decreto N.º 1584/01); es decir, seis días después de que se emitiese la
Resolución que lo ponía en marcha, lo cual nuevamente es improcedente
desde el punto de vista constitucional.

En segundo término, debe observarse la forma en la que dicha ratificación
se efectúo. De conformidad con el art. 75 inc. 3, esta clase de acuerdos fede-
rales deben ser refrendados por una Ley aprobada por mayoría calificada. En
el caso concreto esto no aconteció, si se advierte que la Addenda fue ratifi-
cada por un Decreto –el ya mencionado N.º 1584/01–; esto es, fue refrendada
por un instrumento jurídico no válido a estos efectos.

El Decreto N.º 1387/01 tampoco respetó el marco general de reparto de atri-
buciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. Esto es así, porque este
marco ubica a las reestructuraciones dentro del ámbito de competencias del
congreso (art. 75 inc. 7 CN), mientras que el mencionado Decreto fue emitido
por el Poder Ejecutivo Nacional. Nuevamente, corresponde aquí indagar so-
bre si esta excepción respetó los requisitos establecidos por la Constitución.

En sus considerandos, el Decreto justificó el obrar del Poder Ejecutivo re-
curriendo a tres fuentes constitucionales diferentes; en concreto, sostuvo
que este órgano estaba habilitado para emitir una disposición de contenido
semejante en función de sus propias competencias (art. 99 inc. 1 y 2 CN),
por razones de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3 CN) y, finalmente, por

5- El Compromiso Federal fue un pacto fiscal firmado el 17 de noviembre de 2000 (ley
25.400). El 10 de enero de 2001 se le había efectuado una primer Addenda. El contenido de
la 2.ª puede verse en el Anexo III del Decreto N.º 1584/01.

Alejandro Manzo

delegación legislativa de las leyes N.º 25.414 y 24.156 (art. 76 CN), (Decreto
N° 1387/01).6

Los propios considerandos establecieron un orden de prelación entre estas
fuentes, dejando en claro que el art. 99 inc. 3 operaría solo de forma subsi-
diaria a las otras dos; es decir, cuando el contenido del Decreto no ingresase
dentro de la propia competencia del poder ejecutivo o de la delegación efec-
tuada por el congreso (Decreto N.º 1387/01).

Esta forma de justificación se comprende al observar la técnica legislativa
utilizada para redactar esta disposición. Estamos aquí en presencia de lo
que popularmente se conoce como “normativas-ómnibus”; normativas en
las que se incorporan, en un mismo instrumento jurídico, diferentes temáti-
cas con poca conexión entre sí y que, por ello, se esperaría fuesen reguladas
por instrumentos separados. En este Decreto en particular, la reestructura-
ción provincial se incluyó junto a un conjunto de medidas tributarias, labo-
rales y fiscales que nada tenían que ver con la gestión del endeudamiento
propiamente dicho (Decreto N° 1387/01).

Desde allí, cabe desmenuzar su contenido intentando encontrar la justifica-
ción que aplica a cada caso puntual. En relación al canje per se esta tarea es
sencilla, puesto que los propios considerandos legitiman el obrar del ejecutivo
amparándose en el art. 65 de la ley N.º 24.156 –de Administración Financiara–
(Decreto N° 1387/01) que, efectivamente, delega en dicho órgano la facultad
del Congreso de reestructurar deudas públicas, siempre que ello implique un
mejoramiento de las condiciones financieras de las operaciones originales.

El problema surge al advertir que esta delegación no cumple con ninguno
de los dos requisitos que el art. 76 de la CN establece para que una delega-
ción semejante sea considerada válida; esto es, no se estableció por tiempo
determinado ni definió con precisión cuáles deudas u operaciones concretas
esta delegación alcanzaba (Vernetti, 2018, p. 183).

Con respecto a las condiciones fijadas en el Decreto para que la Nación
absorbiese las deudas provinciales resultantes del canje –es decir, con res-
pecto a la garantía de pago con fondos provinciales de la coparticipación
y de tener presupuestos fiscales equilibrados (art. 25 y 26)– corresponde,
siguiendo la lógica de los considerandos, remitirse en primer lugar al análi-
sis de las facultades propias del Ejecutivo (art. 99 inc. 1 y 2 CN), en segundo
lugar a la delegación legislativa de ley N.º 25.414 (art. 76 CN) y, finalmente, por
defecto, al art. 99 inc. 3 CN (Decreto N° 1387/01).

6- La delegación de la ley N° 25.414 es mencionada al final de los considerandos junto a
las otras dos fuentes referidas (Decreto N.º 1387/01), aquella de la ley N.º 24.156 es citada
precedentemente (Decreto N.º 1387/01).

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

La competencia para legislar en materia tributaria le corresponde al con-
greso (art. 75 inc. 1, 2 y 3 CN) y, en particular, le corresponde a éste la facultad
de regular el régimen de coparticipación (art. 75 inc. 2 CN) y de establecer
asignaciones específicas sobre los recursos coparticipables (art. 75 inc. 3
CN);7 dicho en otros términos, estas facultades no forman parte de las atri-
buciones propias del Poder Ejecutivo mencionadas en los art. 99 inc. 1 y 2 de
la CN, relativas a su carácter de jefe supremo de la Nación y a su capacidad
para reglamentar las leyes.

La ley N.º 25.414, conocida popularmente como “ley de superpoderes” (Ver-
netti, 2018, p.189), vino a complementar la ley de emergencia N.º 25.344 de
fines de 2000 (art. 2), estableciendo una delegación amplísima de faculta-
des al Poder Ejecutivo por el plazo de un año (art. 1) y enumerando una a una
las materias alcanzadas por tal delegación (art. 1 y ss.); esto es, cumpliendo
adecuadamente con los requisitos fijados por el art. 76 de la CN. Ahora bien
y pese a que el grueso de los poderes delegados por la emergencia eran de
materia tributaria, ninguno de ellos habilitaba al ejecutivo a legislar sobre
asignaciones específicas de recursos coparticipables, tal como lo hacían los
art. 22 y 25 del Decreto en cuestión.

Bajo estos presupuestos queda aquí como última posibilidad para justificar
la validez del obrar del ejecutivo, la excepción prevista a la división de pode-
res por razones de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3 CN). El problema surge
al advertir que este artículo veda expresamente dicha posibilidad cuando
este órgano emita disposiciones de carácter legislativo que regulen –como
en el caso concreto (art. 22 y 25, Decreto N.º 1387/01)– materia tributaria, bajo
pena de nulidad absoluta e insanable (art. 99 inc. 3 CN).

En síntesis, ninguna de las tres posibilidades sindicadas por el Decreto N.º
1387/01 –facultades propias del ejecutivo (art. 99 inc. 1 y 2 CN), delegación
legislativa de la ley N.º 25.414 (art. 76 CN) o razones de necesidad/urgencia
(art. 99 inc. 3 CN)– facultaban a este órgano a legislar en el caso concreto so-
bre los recursos de la coparticipación federal de impuestos. Esta vulneración
de la Constitución no fue subsanada por una ley posterior, puesto que el
pacto entre las provincias y la Nación que habilitaba a posteriori dicho obrar
fue ratificado por una disposición del propio poder ejecutivo; el ya aludido
Decreto N.º 1584/01.

7- Para comprender la naturaleza de la garantía solicitada a las provincias, observar aquella
dispuesta por el art. 22 del Decreto N.º 1378/01 para el canje nacional; garantía que básica-
mente consistió en una afectación específica de los fondos coparticipables a estos efectos.

Alejandro Manzo

3.2. La división de poderes en la etapa de ejecución del canje subnacional
2001-2010

Si bien el Decreto N.º 1579/02, que activó desde la Nación el canje subna-
cional luego de la crisis de 2001, no respetó el marco general de reparto de
poderes entre los niveles de la relación federal, sí salvaguardó el federalismo
al cumplimentar los requisitos establecidos por la Constitución al tiempo de
establecer excepciones a este marco (art. 75 inc. 2 y 3 CN).

Esto es así, en tanto este Decreto fundamentó en sus considerandos el
obrar de la Nación en un acuerdo previo con las provincias (Decreto N.º
1579/02). En efecto, en el artículo octavo de este acuerdo –“Sobre Relación
Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impues-
tos”–, las provincias encomendaron a la Nación la renegociación de sus deu-
das públicas que se convertirían en títulos nacionales, bajo la misma dinámi-
ca del Decreto N.º 1387/01, pero en cumplimiento de las nuevas condiciones
pactadas (Decreto N.º 1579/02).

Esta delegación de competencias se efectuó de forma voluntaria y en res-
peto de los requisitos exigidos por el artículo 75 inc. 2 y 3 de la CN, si se ob-
serva que el referido acuerdo, sustancialmente, acordó el traspaso de los re-
cursos necesarios para que la Nación pagase la nueva deuda aceptada (art.
8 y 9) y, formalmente, fue ratificado por las legislaturas provinciales intervi-
nientes y por el congreso nacional a través de la ley N.º 25.570, aprobada,
tres meses antes de la emisión del aludido Decreto, por mayoría calificada.

Con respecto a la división de poderes entre los órganos ejecutivo y legisla-
tivo a priori aconteció una situación semejante. El proceso de reapertura del
canje no siguió el marco general de esta división, pero el obrar del ejecutivo
en el caso de este Decreto –v. g. el N.º 1579/02– se fundamentó adecuada-
mente en la delegación legislativa efectuada por el congreso por medio de la
ley N.º 25.561 (Decreto N.º 1579/02).

Esta ley, de enero de 2002, declaró la emergencia pública y, a partir de allí,
transfirió, hasta el 10 diciembre de 2003, un amplio abanico de facultades al
poder ejecutivo (art. 1, ley N.º 25.561). Entre ellas, delegó a este órgano la com-
petencia para reestructurar el sistema financiero y proceder al canje de los
títulos provinciales correspondientes, previo acuerdo con sus autoridades
(art. 1, 12 y cc., ley 25.561); esto es, efectuó una delegación en cumplimiento de
los requisitos de temporalidad y base cierta del art. 76 de la CN.

La existencia de una delegación semejante no hace presuponer per se la
exclusión del Congreso en este tipo de asuntos. De allí que, el Decreto N.º
1579/02 se haya visto en la necesidad de aclarar en sus considerandos que
por razones de necesidad y urgencia se hacía imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes; esto es,

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

fundamentó el obrar del ejecutivo en el artículo 99 inc. 3 de la CN (Decreto
N.º 1579/02).

Se puede aquí cuestionar si la referida “urgencia” realmente existió, te-
niendo en cuenta que, luego del estallido de la crisis, el canje subnacional
se organizó sin el frenesí de los últimos meses de 2001. De hecho, entre la
decisión de reabrir el canje y el mencionado Decreto pasaron más de seis
meses y para su emisión se utilizó una arquitectura institucional ya usada
en la etapa anterior.8

El cuestionamiento tiene sentido desde el momento en que la Corte Su-
prema entiende que el contenido de los art. 76 y 99 inc. 3 debe interpretarse
de forma “hiper-restrictiva” (Vernetti, 2018, p. 183). Por regla, debe priorizarse
la división de poderes y, por lo tanto, tiene que existir una verdadera impo-
sibilidad material del congreso para operar; la falta de rapidez del trámite
legislativo –sostiene Pinése (2005, p. 6)– no es argumento suficiente a es-
tos efectos.

Esta observación se amplifica si se advierte que la arquitectura institucio-
nal del Decreto 1579/02 continuó siendo usada en los años subsiguientes
para incorporar otras deudas subnacionales que no habían ingresado en la
operatoria de 2002. Estas reaperturas se activaron siempre salteando al
Congreso, arguyendo una y otra vez la existencia de razones de necesidad y
urgencia –pese al paso del tiempo– que hacían imposible seguir el trámite
legislativo (Resoluciones N.º 150/03, 272/03 y 633/03 del MECON; Decreto
N.º 528/04 y N.º 977/05).

Peor aún, estas nuevas reaperturas se efectuaron bajo el paraguas de la
delegación legislativa de la ley N.º 25.561, cuya vigencia finalizó el 10 de di-
ciembre de 2003.9 Para comprender el porqué de esta aparente incongruen-
cia, cabe advertir que esta delegación se prorrogó año a año hasta el 31 de
diciembre de 2019 –momento en el que no finalizó, sino que mutó–10; en
concreto, se prorrogó por las leyes N.º 25.820, 25.972, 26.077, 26.167, 26.204,
26.339, 26.456, 26.563, 26.729, 26.896, 27.200 y 27.345.

La sanción de estas normas se efectuó alegando en cada uno de los casos
la continuidad de la situación de emergencia económica; es decir, alegando
que la situación que originariamente justificó la sanción de la ley N.º 25.561
–en el punto más álgido de la crisis de 2001– se mantuvo vigente durante

8- La decisión de reabrir el canje se tomó en febrero de 2002 a partir de la suscripción del
acuerdo-ley N.º 25.570, mientras que el mencionado Decreto se emitió en agosto de ese año.
9- Ver por ejemplo considerandos del Decreto N° 528/04.
10- Esto es así, puesto que el 23 de diciembre de 2019 se sancionó una nueva ley de emer-
gencia económica; la ley N.º 27.541.

Alejandro Manzo

los 17 años siguientes, algunos de los cuales reportaron una bonanza eco-
nómica destacable.

La evolución del endeudamiento subnacional habilita a dudar de la alegada
continuidad. En efecto, mientras que en 2002 el stock de la deuda provincial
representaba el 21,9% del PBI y 6.5 veces el total de los ingresos de origen
provincial, para 2009 estos valores eran del 8,4% y 1.9 veces, respectivamen-
te.11 En este marco, al año siguiente, la Nación decidió por medio del Decre-
to N.º 660/10 licuar las deudas que las provincias mantenían con ella, algo
difícilmente realizable en una situación de emergencia como la del tiempo
inmediatamente posterior al estallido de la crisis de 2001.

3.3. La división de poderes en la etapa de consolidación del canje 2001-2010
El régimen federal de responsabilidad fiscal, que en 2004 estableció un

conjunto de disposiciones tendientes a evitar nuevos posibles ciclos de so-
breendeudamiento subnacional, respetó la división de poderes constitucio-
nal si se observa que, por un lado, fue instituido por una ley del congreso
–la N.º 25.917– y, por otro lado, se sustentó en un acuerdo previo entre la
Nación y las provincias adherentes; precisamente, aquel acuerdo que deci-
dió en 2002 la reapertura del canje objeto de estudio, ratificado por mayoría
calificada a través de la ley N.º 25.570.

Más aún, en términos institucionales, dicho régimen vino a regularizar el
precario andamiaje normativo que regulaba hasta entonces el acceso al cré-
dito subnacional (Álvarez et. al., 2015; Liendo, 2010; Manzo, 2022). El punto
pie inicial de este andamiaje fue dado por una resolución ministerial, me-
diante la cual el poder ejecutivo nacional se autoatribuyó en 1993 las facul-
tades de “supervisión”, “coordinación” y “aprobación” de este acceso (art. 1,
Resolución MECON N.º 1075/93) en un momento en el cual el referido artí-
culo 124 de la Constitución aún no existía.

Durante los años subsiguientes estas facultades se operacionalizaron a tra-
vés de una serie de decretos, resoluciones ministeriales y comunicaciones del
BCRA de dudosa validez constitucional (Manzo, 2022, p. 217). Ahora, en 2004,
las provincias las ratificaban a través del aludido régimen aprobado por una
normativa que cumplía con lo dispuesto por los artículos 75, 121 y 123 de la CN.

Aun así, jurídicamente, pueden atribuírsele a esta normativa dos limitacio-
nes. En primer lugar, su sanción se realizó más de un año y medio después
de vencido el plazo acordado por las provincias y la Nación para hacerlo.12

11- Datos según la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales (DNAP) del MECON.
12- El art. 7 del pacto refrendado por ley N.º 25.570 fijaba el compromiso de sancionar un
régimen semejante antes del 31 de diciembre de 2002.

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

En segundo lugar, este acuerdo tenía por objeto el establecimiento de un
régimen integral de coparticipación federal de impuestos (art. 7, acuerdo-ley
N.º 25.570) y no un régimen –como el sancionado– de responsabilidad fis-
cal; régimen de coparticipación que, en realidad, debería haberse activado
en 1996 de conformidad a la disposición transitoria sexta de la Constitución
reformada en 1994.

Si bien el régimen sancionado no cumplió con dicho objetivo, sí logró avan-
zar sobre muchos de sus aspectos definitorios. En efecto, este régimen creó
un organismo fiscal federal, previó la conformación de un fondo anticíclico
federal, estableció reglas de transparencia de la información fiscal y, final-
mente, sentó las bases para la coordinación de los organismos de recauda-
ción de las diferentes jurisdicciones; es decir, cumplió con 5 de las 10 pautas
previstas en 2002 para conformar el referido régimen de coparticipación.13

Puntualmente en lo atinente al endeudamiento subnacional, la ley N.º
25.917 estableció límites cuantitativos a la toma de deuda por parte de las
provincias (art. 21), la prohibición de que dicha toma se efectuase para finan-
ciar gastos corrientes (art. 12), la imposibilidad de los ejecutivos provinciales
de aumentar esta última clase de gastos restando partidas al pago de la deu-
da (art. 15), el mandato a sus gobiernos de transparentar su contabilidad (art.
24), un procedimiento para el control del nivel de endeudamiento subnacio-
nal (art. 25), la previsión de programas nacionales de asistencia financiera
(art. 26) y, finalmente, el empoderamiento del “Consejo Federal de Respon-
sabilidad Fiscal” para controlar el cumplimiento de lo regulado (art. 27-30).

Ahora bien, en el marco de la crisis global de 2008, las autoridades nacio-
nales decidieron suspender la vigencia del grueso de estas pautas. En efec-
to, por el art. 2 de la ley N.º 26.530 de agosto de 2009 se decidió dejar sin
efecto las prescripciones contenidas en los artículos 12, 15, 21 y 24 de la ley
N.º 25.917;14 esto es, las provincias podrían en adelante tomar deuda por enci-
ma del límite establecido y hacerlo para financiar sus gastos corrientes; asi-
mismo, podrían durante un ejercicio presupuestario en curso aumentar este
último tipo de gastos en detrimento del pago de sus deudas y hacerlo pasar
presupuestariamente como gastos en amortización de deuda, pese a que
no hayan sido reconocidos así en los ejercicios presupuestarios anteriores.

Desde el punto de vista jurídico, esta norma de emergencia –precisamente,
la ley N.º 26.530– fue sancionada por el órgano competente a estos efectos:

13- Ver el contenido de la ley N.º 25.917 en relación a los incisos “a”, “b”, “c”, “d” y “h” del art.
7 del acuerdo ratificado por ley N.º 25.570.
14- Asimismo, el referido artículo 2 de la ley N.º 26.530 dejaba sin efecto las limitaciones de
los artículos segundo y tercero de la ley N.º 25.152.

Alejandro Manzo

el Congreso Nacional (art. 75 inc. 2, 4 y 7 CN). Sin embargo, no se sustentó en
un pacto previo con las provincias como habría correspondido; defecto que se
subsanó a través de su artículo tercero que las invitaba a adherir a su conte-
nido. Dicho en otros términos, su sanción no afectó per se la autonomía pro-
vincial, puesto que la ley solo se operacionalizaría en aquellas jurisdicciones
subnacionales cuyos poderes legislativos así lo dispusiesen.

De igual modo, estas excepciones se establecieron por un plazo cierto –los
periodos presupuestarios 2009 y 2010– y con el objeto de dejar espacio fis-
cal a las provincias para que ellas pudiesen, en el marco de la aludida crisis,
promover la actividad económica y sostener el nivel de empleo (art. 1 y 2, ley
N.º 26.530).

El problema surge al advertir que estas excepciones se prorrogaron año a
año hasta fines de 2017. En concreto, estas prórrogas se establecieron por
el art. 24 del Decreto N.º 2054/10 para el ejercicio presupuestario 2011, por
el art. 61 de la ley N.º 26.728 para el 2012, por el art. 49 de la ley N.º 26.784
para el 2013, por el art. 66 de la ley N.º 26.895 para el 2014, por el art. 52 de
la ley N.º 27.008 para el 2015, por el art. 54 de la ley N.º 27.198 para el 2016 y,
finalmente, por el art. 52 de la ley N° 27.341 para el 2017.

Cabe aquí efectuar las mismas observaciones que con respecto a las pró-
rrogas de la ley de emergencia de 2002, considerando que a lo largo de este
periodo la situación económica varió en relación a aquella propia del tiempo
estallido de la crisis 2008 que justificó la instauración de las referidas excep-
ciones; periodo en el que existieron algunos años de bonanza económica.

Resalta en particular la prórroga del ejercicio 2011, teniendo en cuenta que
se efectúo por decreto; es decir, se efectuó salteando la división de pode-
res constitucionalmente establecida. El Poder Ejecutivo justificó su obrar
aduciendo que había enviado el proyecto de ley correspondiente al congre-
so y que este no lo había sancionado; tratándose de un proyecto de ley de
“presupuesto” la normativa vigente habilita la prórroga del presupuesto pre-
cedente, autorizando al ejecutivo a efectuarle una serie de modificaciones
(Decreto N.º 2054/10).

No obstante ello, esta autorización es limitada. Efectivamente, este órga-
no no puede realizar cualquier tipo de modificación al presupuesto anterior
sino solo aquellas enumeradas en el art. 17 de la ley N.º 24.156; modifica-
ciones que, básicamente, giran en torno a cuestiones contables concretas
orientadas a adaptarlo al nuevo año fiscal. De allí que, el aludido Decreto N.º
2054/10 haya remitido en sus considerandos al art. 99 inc. 3 de la CN para
legitimar su contenido en todas aquellas otras cuestiones que excediesen el
marco de dicho art. 17 (Decreto N.º 660/10).

La dificultad para admitir este instituto de excepción aparece aquí al obser-

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

var que las mencionadas excepciones al régimen federal de responsabilidad
fiscal bien pueden interpretarse como de naturaleza “tributaria” y, conse-
cuentemente, quedar excluidas del ejercicio legislativo del órgano ejecutivo
admitido por el art. 99 inc. 3 de la CN.

4. Reflexiones finales
El canje subnacional 2001-2010 cumplió con sus objetivos más inmedia-

tos, pero no así con aquellos de más largo plazo o estructurales. En efecto,
produjo un marcado proceso de desendeudamiento de las cuentas provin-
ciales y logró alcanzar los consensos necesarios para fijar un conjunto de
reglas tendientes a un adecuado manejo de la deuda subnacional (Álvarez
et al., 2015), pero no pudo evitar que las provincias incurrieran en una nueva
crisis de insustentabilidad financiera, al final de la cual debieron reestructu-
rar nuevamente sus pasivos externos (Manzo, 2022).

A fin de reflexionar sobre el porqué de este desenlace, este artículo abordó
las cualidades y el papel que asumió el Derecho en el proceso. En particular,
se planteó el objetivo de analizar uno de los pilares básicos del Estado de
Derecho, indagando sobre si durante este canje se respetó la división de
poderes idealmente plasmada en la Constitución.

El análisis realizado posibilitó mostrar empíricamente que esto no fue así y
que, de hecho, existió en esta dimensión un doble desplazamiento; un des-
plazamiento del poder político, por un lado, desde las provincias a la Nación
y, por otro lado, dentro de este último nivel de gobierno, desde el órgano
legislativo al ejecutivo.

Asimismo, el trabajo exhibió que estos desplazamientos no se realizaron –
en la amplia mayoría de los procesos jurídicos abordados– cumpliendo ade-
cuadamente con los requisitos exigidos por la Constitución a estos efectos.

La cualidad más destacada de esta vulneración al orden constitucional
fue, en el proceso estudiado, su «permanencia» y «generalidad». De hecho,
el análisis efectuado permitió dar cuenta de que el estado de excepción se
mantuvo vigente de forma continua no solo durante el periodo del canje
propiamente dicho, sino durante prácticamente todo el siglo XXI. De igual
modo, posibilitó observar que este estado no se circunscribió a una norma-
tiva en particular sino que se reprodujo, con mayor o menor profundidad, en
la totalidad de los programas abordados.

Así, a lo largo de todo el proceso, la “excepción” se convirtió en “regla”, lo
que, claro está, constituye en sí mismo un fenómeno lógicamente contra-
dictorio. Cuando ello acontece, explica Agamben (2005, p. 13), se visibiliza
la verdadera naturaleza de nuestros Estados contemporáneos: estos operan
en la práctica como verdaderos “Estados de excepción”.

Alejandro Manzo

Durante su vigencia se modifica la relación prevista en los órdenes cons-
titucionales entre Política y Derecho y al hacerlo, este último pierde poten-
cialidad para contribuir a la institucionalización de la política pública. Esto
es así porque, para que el Derecho pueda cumplir con sus funciones más
profundas, debe existir una cultura jurídica en la que la Política se subordine
al Derecho y no a la inversa, como en el proceso estudiado: en este, la Polí-
tica –y no el Derecho– se convirtió en el principio inmanente de ordenación
social (Bourdieu, 2016).

Esta primacía se materializó, en primer término, en la concentración del po-
der político en el órgano ejecutivo en detrimento del legislativo, expresión
por excelencia del Estado de Derecho. En el caso concreto, el Ejecutivo se
erigió como el epicentro del proceso analizado: desde sus oficinas, emana-
ron el grueso de las definiciones que lo configuraron; las decenas de Estados
deudores involucrados y sus miles de acreedores operaron en este proceso
más bien por reacción, validando o rechazando sus propuestas.

Desde allí que, estas definiciones se hayan plasmado en normativas de
segundo orden –decretos, resoluciones y comunicaciones– y no en verdade-
ras leyes provenientes del órgano legislativo. Este órgano, como se mostró,
tuvo en el canje un rol ciertamente secundario, ya sea delegando facultades
o convalidando procesos políticos que el ejecutivo había sellado por fuera
de su recinto.

En segundo término, se materializó en la apariencia y no en el respeto cierto
de la Constitución. En un principio, la concentración de poderes se justificó
en función de una crisis de tal entidad, que, de conformidad con el discurso
oficial, impedía obrar dentro del espacio de normalidad constitucional. Sin
embargo, la sola existencia de esta situación fáctica no amerita la vulnera-
ción de la división de poderes; para que ello acontezca deben cumplirse una
serie de requisitos que, se insiste, no se cumplimentaron en la mayoría de
las normativas estudiadas. Peor aún, finalizado el periodo más acuciante
de la crisis e incluso en años de bonanza económica, se mantuvo vigente,
evidenciando una regularidad en la forma de excepción del ejercicio de la
soberanía, independiente de la emergencia per se.

En este marco, puede afirmarse que el proceso de canje se mantuvo vi-
gente a lo largo de cuatro mandatos presidenciales no por las capacidades
del Derecho, sino por una sucesión de acuerdos y rupturas políticas, en las
que cada nuevo gobierno reinterpretaba el proceso heredado desde sus pro-
pios intereses y concepción ideológica. De hecho, antes de la crisis de 2001
el canje subnacional se incrustaba en las políticas ortodoxas puestas en
práctica con anuencia del FMI (Decreto N° 1387/01; Decreto N.º 1584/01),
mientras que posteriormente lo hacía en las heterodoxas opuestas a las pro-

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

mocionadas por este organismo (ley N.º 26.530; Decreto N.º 660/10). Pese
a ello, en uno y otro momento histórico, el Estado de Derecho fue dejado de
lado en los términos descritos.

De conformidad a De Oliveira (2007), el fundamento material de esta per-
manencia de la excepción obedece a la incapacidad de los países periféricos
para gestionar las contradicciones del capitalismo financiero globalizado
desde su normalidad jurídica; contradicciones que los superan en su escala
tempo-espacial.

Es fundamental subrayar que, en esta clase de Estados, el Derecho con-
tinúa contribuyendo a la gobernabilidad. De hecho, en el caso concreto, el
proceso analizado se instrumentalizó de principio a fin a través de normas
jurídicas; normas que fueron útiles tanto para jerarquizar los acuerdos políti-
cos que lo impulsaron como para visibilizar, comunicar y operacionalizar su
contenido frente a Estados deudores y acreedores.

No obstante ello, se trató de un plexo normativo especialmente circuns-
tanciado y carente de autonomía con respecto al juego político. Cuando la
orientación económica volvió a virar en 2015, el Derecho fue incapaz de ais-
lar el proceso estudiado de su emisor histórico. De hecho, el desendeuda-
miento subnacional fue asociado entonces a una herencia de aislamiento
internacional del gobierno saliente y, consecuentemente, dejado de lado en
pos de una nueva estrategia de inserción al mercado financiero global.

Referencias bibliográficas
Agamben, G. (2005). Estado de excepción. Homo sacer II, 1. Adriana Hidalgo

Editora.
Álvarez, C., Manes, M., Paredes, P. & Ivani, G. (2015). El acceso al crédito de

los gobiernos sub-nacionales. https://www.economia.gob.ar/dnap/deuda/
documentos/el_acceso_al_credito_de_los_gobiernos_subnacionales.pdf

Barros, S. (2016). Estudios sobre el gobierno en la Argentina contemporá-
nea. En Estudios sobre Estado, gobierno y administración pública en la Ar-
gentina contemporánea (pp. 77-170). CLACSO.

Bourdieu, P. (1996). Poder, Derecho y Clases Sociales. Palimpsesto / Dere-
chos Humanos y Desarrollo, México D. F.

Dalla Vía, A. R. (2021). La emergencia y el Estado constitucional de Derecho.
Pensar en Derecho, (16), 67-74.

Decreto N.º 1387/01 [Poder Ejecutivo Nacional]. Reducción del costo de la
deuda pública nacional y provincial. Saneamiento y capitalización del sector
privado. Devolución del impuesto al valor agregado a los exportadores. De-

Alejandro Manzo

volución parcial del impuesto al valor agregado a quienes efectúen sus ope-
raciones con tarjetas de débito. Intervención de la corte suprema de justicia
de la nación en las medidas cautelares dictadas entre entidades estatales.
Reducción general del impuesto al trabajo. 2 de noviembre de 2001

Decreto N.º 1584/01 [Poder Ejecutivo Nacional]. Ratifícanse el compromiso
por la independencia, el acuerdo de apoyo institucional para la gobernabili-
dad de la República Argentina y la segunda addenda al compromiso federal
por el crecimiento y la disciplina fiscal. 5 de diciembre de 2001.

Decreto N.º 1579/02 [Poder Ejecutivo Nacional]. Régimen de Conversión de
la Deuda Pública Provincial. Instrúyese al Fondo Fiduciario para el Desarrollo
Provincial a fin de que asuma las deudas provinciales instrumentadas en la
forma de Títulos Públicos, Bonos, Letras del Tesoro o Préstamos. Implemen-
tación de la operatoria. Autoridad de aplicación. Vigencia. 27 de agosto de
2022.

Decreto N.º 528/04 [Poder Ejecutivo Nacional]. Modificación del Decreto
N° 905/2002. Facúltase al Ministerio de Economía y Producción a estable-
cer el plazo a los fines de la implementación de los canjes estipulados en el
mencionado acto. Vigencia. 28 de abril de 2004.

Decreto N.º 660/10 [Poder Ejecutivo Nacional]. Créase el “Programa Fede-
ral de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas”. 10 de abril de 2010.

Decreto N.º 2054/10 [Poder Ejecutivo Nacional]. Establécense disposicio-
nes complementarias a la prórroga del Presupuesto General de la Adminis-
tración Nacional para el Ejercicio 2010 aprobado por la Ley N.º 26.546. 22 de
diciembre de 2010.

De Oliveira, F. (2007). Política numa era de indeterminação: opacidade e
reencantamento. Em De Oliveira y Saliba Rizak (org.) A era da indetermina-
ção (pp. 56-75). BoiTempo editorial.

Durand Ponte, V. M. (2010). Desigualdad social y ciudadanía precaria: ¿Es-
tado de excepción permanente?. Siglo XXI.

Durand Ponte, V. M. (2012). Estado de excepción permanente. En Conceptos
y fenómenos fundamentales de nuestro tiempo (pp. 1-13). Instituto De Inves-
tigaciones Sociales, UNAM.

Guardamagna, M. y Cueto, W. (2013). Políticas de estado en democracia: la
relación Estado/Sociedad como ámbito de construcción de la política. Revis-
ta de estudios transfronterizos, XIII(2), 59-80.

Hardt, M. y Negri, T. (2002). La multitud contra el Imperio. Debates, (7), 159-
166.

Liendo, H. (2010). Cesación de pago de Provincias. Segundas Jornadas
Italo-Latinoamericanas de Derecho Público, 1- 3 de septiembre, Potrero de
los Funes, San Luis.

Estado de excepción en materia económica a la luz del canje de deuda...

Manzo, A. G. (2022). Estrategias de reestructuración de deuda pública
sub-soberana a la luz de las experiencias argentinas 2002 y 2020. En Can-
tamutto, F. (coord.) Debates actuales sobre dinámica y reestructuraciones de
deuda pública desde la Argentina (pp. 211-230). EdiUNS.

Manzo, A. G. (2023). Los particulares riesgos de endeudarse en moneda
extranjera a la luz de la experiencia reciente de las provincias argentinas.
Tramas, (22), 20-30.

Melamud, A. D. (2009). Reglas fiscales en Argentina: el caso de la ley de res-
ponsabilidad fiscal y los programas de asistencia financiera. CEPAL – Ges-
tión Pública (71) (pp. 1-57).

Mendíaz, M. G. (2007). El Estado y las políticas públicas: las visiones des-
de el neo-institucionalismo. https://rephip.unr.edu.ar/bitstream/hand-
le/2133/847/Mend%C3%ADaz_%20El%20Estado%20y%20las%20pol%-
C3%ADticas%20p%C3%BAblicas_A1a.pdf?sequence=1

Ordóñez, J. & Flores Martínez, A. (2022). El estado de excepción: ¿un instru-
mento de la democracia? Revista de Derecho, (57), pp. 83-104.

Pavlovich Jiménez, G. del C. (2008). El estado de excepción: la tensión entre
la política y el derecho. Justicia Juris, (10), 37-49.

Pinése, G. (2005). El derecho de emergencia o el derecho en emergencia.
Id SAIJ DACC050009. http://www.saij.gob.ar/doctrina/dacc050009-pi-
nese-derecho_emergencia_derecho_en.htm

Taccetta, N. (2015). Violencia y derecho: Benjamin, Schmitt, Agamben y el
Estado de excepción. Devenires, XVI(32), 13-38.

Valim, R. (2018). Estado de excepción: la forma jurídica del neoliberalismo.
Redea, Derechos en acción, 3(7), 438-461.

Vernetti, L. (2018). Argentina-FMI: corsi e ricorsi. Derechos en acción, 3(7),
177-205.

Ylarri, J. S. (2015). La división de poderes en la emergencia económica en
Argentina. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, (32), 236-262.

Ylarri, J. S. (2020). La situación de emergencia económica y su control judi-
cial. Forum, (9), 25-97.

Alejandro Manzo